Административный тупик

Дата: 23.03.2005
Источник: ЗЕРКАЛО НЕДЕЛИ
Автор: Сергей Рахманин


Дословно термин «реформа» (имеющий латинские корни, а в нашу лексику перекочевавший из французского языка) означает преобразование либо нововведение. Однако смысловая нагрузка этого понятия гораздо серьезнее, ибо все здравомыслящее человечество понимает под реформами исключительно прогрессивные преобразования и полезные нововведения.

Оценить прогрессивность и полезность затеянной властью административной реформы сложно. Причем трудности возникают не только у среднестатистического гражданина, который (как посетовал на днях зампред правительства Роман Бессмертный) не видит особой разницы между понятиями «административная» и «территориально-административная». Нелегко приходится и многим из тех, кто (казалось бы) должен владеть необходимыми знаниями: теоретикам и практикам права, политикам и чиновникам.

Смысл конкретных уточнений в общем-то понятен. Беда в том, что большинство экспертов не в силах сложить из мозаичных решений цельную картинку. А те, кому это удалось, не смогли разобрать, что же на этой картинке изображено.

Всякая, на наш взгляд, реформа оправданна только тогда, если она:

– актуальна;

– прозрачна;

– логична;

– системна.

Попробуем, исходя из этих критериев, определить жизнеспособность зародыша отечественной админреформы. Для начала определимся с дефинициями. Под «административной реформой» будем понимать комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы государственного управления. Попросту говоря, необходимо сделать так, чтобы количество структур (а также людей, работающих в этих структурах) отвечало принципам разумной достаточности. Чтобы каждый знал, куда бежать и за что отвечать. Чтобы два сотрудника или (тем более) два разных органа не занимались разработкой одной и той же проблемы. Чтобы эта проблема не была надуманной. Чтобы каждое решение своевременно и профессионально принималось и исполнялось.

Нуждается ли в подобных изменениях наша власть? Безусловно. Следовательно, актуальность админреформы сомнений не вызывает.

Насколько она прозрачна? Здесь вопросов больше, чем хотелось бы. Решения, непосредственно касающиеся преобразования государственного аппарата, уточнения управленческих функций властных органов и должностных лиц, готовятся в обстановке секретности, если не сказать келейности. О некоторых президентских указах, затрагивающих эту сферу, мы знаем лишь понаслышке. И соответствуют ли эти слухи действительности, проверить не можем. Ибо великое множество нормативных документов, завизированных главой государства, выходит с грифом «Не для печати».

В отдельных случаях подобная скрытность, наверное, оправдана. Но количество «отдельных случаев» не может не настораживать. Не самый открытый политик Кучма, кажется, не так откровенно злоупотреблял этим правом.

Подобная закрытость как-то не увязывается с обещаниями Виктора Андреевича «сделать власть прозрачной и подконтрольной народу». Добавим к этому, что вице-премьер Роман Бессмертный (лицо, ответственное за проведение админреформы) главные задачи предстоящих преобразований формулировал так: «Власть должна стать качественно иной – максимально публичной и наделенной минимальными контрольными функциями». Запомним это. И выскажем предположение, что выстроить систему публичной власти при помощи непубличных решений, наверное, не самый простой труд.

Движемся дальше. Выдерживает ли начавшаяся админреформа тест на логичность и системность? Боимся, что нет. Для подтверждения сошлемся на того же Бессмертного, заявившего в интервью «ЗН»: «На заседании Совета национальной безопасности обсуждался вопрос реформирования центральных органов исполнительной власти. Предлагалось ликвидировать значительное количество государственных комитетов. Дальнейшая судьба некоторых из них привела к разногласиям. Однако сокращать их просто необходимо. Более того, если мы не начнем делать это сейчас, потом сделать это будет невозможно, они законсервируются. Мы решились на шоковую терапию, необходимую для излечения системы управления, и ликвидировали 12 комитетов. Что показало обсуждение? То, что мы избрали верный путь. Ждать появления цельной концепции проведения административной реформы нельзя. Мы бы завязли в спорах и потеряли время. А так мы приступили к необходимой подготовительной работе, не прерывая разработку концепции реформы, которой занимаются как научные теоретики, так и политики-практики».

Жизненную логику в словах Бессмертного отыскать несложно. Сложнее отыскать логику политико-правовую. Системность реформы предполагает наличие четкого плана и последовательность его выполнения. В нашем случае (если мы правильно поняли) план начали выполнять, еще не закончив его составление. Это уже позволяет подозревать, что начавшаяся админреформа грешит бессистемностью.

Но и это – не самый страшный порок начавшейся перестройки управленческого аппарата. Системность реформы предполагает соблюдение еще двух важных условий. Первое: любое изменение в системе управления должно быть, что называется, увязанным. Все административные органы соединены между собой правовыми отношениями. Оптимизация деятельности отдельно взятого органа подразумевает оптимизацию этих отношений в целом. Изменение системы одной структуры неизбежно повлечет изменения в системе всех остальных структур. Эти изменения необходимо предусмотреть, в первую очередь законодательно.

Условие второе: любое изменение, каким бы полезным и целесообразным оно ни казалось, должно соответствовать требованиям Конституции. В противном случае происходящее не может быть реформой по определению.

Как ни печально, но начавшаяся трансформация системы управления не соответствует ни первому, ни второму требованию. Чтобы убедить вас в обоснованности этих опасений, перейдем к конкретным примерам.

Второй премьер? Второй Президент?

Новая власть должна быть по гроб обязана Конституции. Ни для кого не секрет, что легитимная смена политического режима стала возможной только благодаря историческому решению Верховного суда. И значимость этого решения не только в том, что оно позволило отстоять право народа на волеизъявление. Но и в том, что оно создало замечательный прецедент: принимая важнейшее судебное решение, члены ВС опирались не только и не столько на профильный закон. Правовой, идеологической и (если хотите) философской основой приговора прежней власти стал Закон Основной.

Но всякая власть умеет быть неблагодарной. Высший ее представитель нарушает не так давно спасшую его Конституцию с завидной неутомимостью. Одним из самых замечательных примеров стал Указ «О некоторых вопросах организации деятельности Совета национальной безопасности». Данный документ был подготовлен и подписан в конце февраля (хотя датирован 8 числом того же месяца, что, кстати, тоже в стиле нынешней власти).

Третий пункт этого указа начинается словами «предоставить секретарю Совета национальной безопасности право осуществлять следующие полномочия…» На самих полномочиях мы остановимся поподробнее. А пока разберем только эту фразу.

Начнем с привычного штудирования Конституции. Статья 19 Основного Закона определяет: органы государственной власти и должностные лица обязаны действовать исключительно в рамках отведенных им полномочий. И только так, как это предусмотрено Конституцией. Статья 106 наделяет Президента правом законодательной инициативы и позволяет издавать указы, но только на основе Конституции и законов. Та же статья категорически запрещает главе государства передавать свои полномочия другим лицам или органам. Следующая статья, 107, гласит: «компетенция и функция Совета национальной безопасности и обороны Украины определяются законом».

Суммируем. Если Президент считает нужным уточнить специфику жизнедеятельности Совбеза, он имеет на это право. Но при соблюдении трех обязательных требований. Первое: он должен подать законопроект, а не принимать указ. Второе: в этом законопроекте не должно быть норм, противоречащих 107-й статье Конституции, в которой определены полномочия СНБОУ. Третье: запланированные изменения не могут предполагать передачу президентских полномочий кому-либо другому.

Президент нарушил все три условия. Он решил отрегулировать этот вопрос указом, что недопустимо. Он, по сути, расширил полномочия Совбеза, проигнорировав Конституцию и профильный закон. Наконец, он отдал свои конституционные полномочия другому лицу.

Не верите? Давайте смотреть текст указа. Закон о Совбезе предусматривает, что Президент (как председатель СНБОУ) «лично председательствует на заседании Совета национальной безопасности». Своим указом Ющенко высочайше позволяет секретарю СНБОУ «вести, по письменному поручению председателя Совета национальной безопасности и обороны, заседания Совета национальной безопасности и обороны». Позволяет, не имея на то ни малейшего права. Он нарушает Конституцию, воспрещающую передавать свои полномочия другим лицам. Нарушает закон о Совбезе, содержащий императивную норму. И снова нарушает Основной Закон, не позволяющий при помощи указов изменить нормы отрегулированные законом.

Идем далее. Президент наделяет секретаря Совбеза полномочиями, чего делать не может, поскольку эти полномочия выписаны в законе. И полномочия эти невелики. Он лишь «обеспечивает организацию работы Совета национальной безопасности и исполнение решений Совета национальной безопасности». И все. Совбез – важнейший конституционный орган. Но его секретарь, с правовой точки зрения, лишь заурядный чиновник. Его статус предусматривает лишь технические, а не государственные функции, которыми его прямо наделяет текст президентского указа №208.

Секретарю СНБОУ его патрон поручает «вносить на неотложное...

Добавить комментарий

Всего 0 комментариев