Торстен Мюллер,
аспирант Кельнского университета
Противоречие между безопасностью и свободой существует в принципе во всех свободных демократических государствах. В современном западном государстве сложилось хрупкое равновесие между безопасностью, с одной стороны, и высокой степенью индивидуальной свободы и демократического участия в принятии решений, с другой.
Третий аспект, имеющий место не только в Европейском Союзе, - это благосостояние. Благосостояние в национальных рамках не является чем-то необычным, но внутри ЕС оно опирается на особое и успешное развитие общего рынка, в рамках которого контроль на национальных границах минимален и обеспечено свободное передвижение людей, товаров, капитала и услуг.
Вызов Европейскому Союзу состоит в том, что ему предстоит сформировать новое равновесие между безопасностью, благосостоянием и свободой. При этом ему придется обеспечить не только высокую степень трансграничной безопасности, но и сохранить такие демократические ценности, как гласность и партиципация, то есть, участие общественности в принятии политических решений.
Несмотря на процесс объединения Европы, национальная политика отдельных стран в области внутренней безопасности до сих пор остается де факто нескоординированной. Сохраняются, например, различные национальные стандарты контроля на внешних границах ЕС. Еще важнее то обстоятельство, что борьба с терроризмом до сих пор организована лишь на национальном уровне.
Недостаточно строгий контроль на внешних границах европейского пространства до сих пор не вызывал чрезмерных проблем, несмотря на известные сложности с нелегальной иммиграцией, торговлей людьми или международной организованной преступностью. По сравнению с США и их господствующим положением в международной системе государства Европейского Союза скорее менее подвержены угрозе международного терроризма, но в потенциале открытые границы делают эту угрозу более реальной.
Европейские мерыЕвропейский Совет еще в 90-е годы неоднократно указывал на “всемирные масштабы терроризма…в частности, с исламистской подоплекой”(4); заявление, принятое в ноябре 1995 года в Ла-Гомере, предусматривало более тесное сотрудничество органов полиции и юстиции посредством обмена информацией о террористических группировках. В ежегодных отчетах по проблемам терроризма неоднократно указывалось: хотя число актов террора в Европе сократилось, угроза со стороны IRA, ETA или GIA остается по-прежнему высокой(5).
После терактов 11 сентября 2001 года все государства-члены ЕС приняли чрезвычайные меры в национальных масштабах: в Великобритании, например, ведутся дискуссии о введении удостоверения личности или, по крайней мере, идентификационной карточки для лиц, претендующих на политическое убежище; в Германии в аналогичные документы вносятся дополнительные сведения. В Италии и Франции армию привлекают к охране общественных зданий, а в Австрии был дополнительно создан Совет национальной безопасности, наделенный новыми функциями. Во многих государствах-членах были приняты меры по защите от биологических диверсий.
Не все эти меры обусловлены событиями 11 сентября. В Великобритании уже несколько лет идут дискуссии о том, чтобы вновь ввести удостоверение личности, что помогло бы бороться с нелегальной иммиграцией. Во Франции также были приняты повышенные меры безопасности, а в Италии после убийств, совершенных мафией в 1992 году, были приняты соответствующие законы.
В национальных мерах отразились особенности, традиции и формы демократического контроля, характерные для различных политических систем. Обращает на себя внимание тот факт, что эти меры останутся национальными и тем самым ограниченными, если не будут использованы ресурсы кооперации на европейском уровне. Такие проблемы, как отмывание нажитых преступным путем денег, организованная преступность, защита внешних границ, взаимная информация и выдача преступников, могут быть решены лишь в общеевропейском контексте. Нелегальная иммиграция и наркопреступность - это тоже давно известные проблемные области. Таким образом, в национальных мерах проявляются также границы европейской дееспособности.
Узкие места
Впечатляющие на первый взгляд итоги европейской политики в сфере борьбы с преступностью и терроризмом(7) не должны заслонять имеющиеся узкие места. Для прежнего сотрудничества были зачастую характерны долгий процесс принятия решений и стремление сохранить национальный суверенитет; европейское многообразие различных традиций в области права и безопасности все больше воспринималось как недостаток, компенсирующий преимущества открытых границ.
В вопросе о том, что, собственно, следует считать терроризмом и какие меры наказания необходимо применять против террористов, предстоит еще найти общеевропейский консенсус. Европейский Совет подтвердил в сентябре, что необходимо “найти общее определение понятия “терроризм” - не только на политическом, но и на правовом уровне”(8). Это необходимо по той причине, что лишь в шести государствах-членах ЕС - Германии, Италии, Испании, Португалии и Великобритании - проблематика терроризма отражена в национальном законодательстве.
После 11 сентября
"21 сентября, через несколько дней после терактов в США, главы государств и правительств собрались на чрезвычайное заседание в Брюсселе. В выводах саммита говорится, что “борьба с терроризмом … должна стать приоритетной целью Европейского Союза”(9). Европейский Совет продолжил прежние дискуссии и потребовал активизировать сотрудничество посредством введения европейского ордера на арест и общей дефиниции понятия “терроризм”, а также посредством обмена информацией между секретными службами. Были расширены компетенции Европола. Ему поручено более активно собирать сведения о терроризме, создать экспертную группу из 30 человек и заключить два соглашения о сотрудничестве с США об обмене офицерами связи и личными данными. Для принятия этих мер был определен срок до декабря 2001 года.
Советам министров финансов и транспорта также были даны конкретные рабочие задания в области борьбы с отмыванием грязных денег и безопасности полетов. Общий совет должен выполнять координирующие функции; он должен не только вносить инициативы, но и следить за согласованностью разных сфер политики и, в частности, теснее связать борьбу с терроризмом с Совместной внешней политикой и политикой безопасности (СВППБ) Европейского Союза. Совет министров внутренних дел и юстиции как орган, принимающий решения, собирался после терактов несколько раз; на совместном заседании с министрами финансов 16 октября было принято решение о дополнениях к Директиве ЕС об отмывании нажитых преступным путем денег.
Министры внутренних дел и юстиции конкретизировали переговоры о европейском ордере на арест, об общей дефиниции терроризма и гармонизации мер наказания, а также приняли рамочное постановление о конфискации имущества. В то же время было окончательно подготовлено начало работы Евроюста. Эти меры направлены на улучшение трансграничного сотрудничества в сфере правовой помощи в деле борьбы с компьютерной преступностью, мошенничеством, организованной преступностью, коррупцией, отмыванием грязных денег и другими тяжкими преступлениями.
Обороноспособная демократия?
События 11 сентября вызвали новую динамику, которая способна преодолеть прежние барьеры. Терроризм - это лишь один из вызовов в сфере безопасности, на которые должна ответить многоуровневая система Европы.
Но до сих пор Европейский Союз - по причине многократно описанных легитимационных проблем(10) - не смог показать себя обороноспособной демократией. Перенос инструментов власти и компетенций государства на европейский уровень не сопровождался существенным усилением демократического контроля со стороны Европейского парламента. Процедуры принятия решений отличаются, прежде всего, отсутствием прозрачности и запутанностью, в результате чего затруднено распределение сфер ответственности. Наряду с такими фундаментальными задачами, как выработка собственного равновесия между свободой и безопасностью, перед Европейским Союзом стоят чисто практические проблемы улучшения своей деятельности.
В сентябре 2001 года Европейский Совет принял решение представлять Европейскому парламенту ежегодный отчет “Терроризм: положение и тенденции” (TE-SAT). Хотя об участии Европарламента в принятии решений по этим вопросам говорить не приходится, создание парламентского контрольного органа, подобного существующему в Федеративной Республике Германия, могло бы стать вкладом в укрепление демократической составляющей.
Существовавшую в прошлом сложную процедуру принятия решений, возникшую, в частности, из-за согласования документов, подлежащих ратификации, можно было бы на первом этапе упростить, отказавшись от соглашений и используя рамочное постановление. На втором этапе можно было бы распространить процедуру принятия решений в Совете большинством голосов на вопросы внутренней безопасности, имеющие трансграничную значимость.
Речь идет не о быстром превращении Европола в “европейское ФБР”, а о постепенном приспособлении кадровых и финансовых ресурсов к задачам, уже вынесенным на европейский уровень. Сюда относится, в частности, передача информации в Европейское полицейское ведомство, чтобы не возникали такие ситуации, как после атак террористов в США, когда кризисный центр Европола мог воспользоваться только общедоступными источниками, поскольку лишь два государства-члена поставляли ему секретную информацию.
Оперативные полномочия Европола можно было бы открыть выполнением столь важной общеевропейской задачи, как защита евро. В связи с этой специальной задачей следует, однако, также подумать о введении европейского ордера на обыск или же о принятии европейского закона о полиции.
Эффективная охрана внешних границ ЕС - это ключевой элемент обеспечения безопасности, причем не только в плане борьбы с террором, но и при противодействии нелегальной иммиграции, торговле людьми и организованной преступности. Остается обсудить вопрос о том, насколько охрана внешних границ может стать совместной задачей с целью обеспечения единых высоких стандартов.
Интеграция внутренней и правоохранительной политики в комплекс политики ЕС является предпосылкой для предотвращения терроризма. Процесс расширения ЕС ставит в этом плане новые перспективные задачи(11). Необходимо, чтобы “внутренняя и правоохранительная политика стала в большей мере внешней политикой”. В этом контексте необходима активизация контактов со всеми странами-кандидатами на вступление в ЕС и, возможно, их частичное вовлечение в систему Европола. Планируемые официальные контакты с США можно было бы также распространить на Россию и на регион Ближнего Востока.
Примечания